Реформа енергоринку: чи стане незалежний регулятор панацеєю від корупції

До кінця поточної парламентської сесії депутати під тиском західних донорів повинні прийняти закон про НКРЭКУ. Остання версія цього законопроекту була на цьому тижні надіслано на погодження до секретаріату Енергетичного співтовариства. Основна мета документа – зробити регуляторний орган в енергетиці і сфері комунальних послуг незалежним від уряду та олігархів. Однак палиця може вийти о двох кінцях – чи не занадто багато незалежних повноважень виявиться у самого регулятора?

Пора дорослішати

Глава парламентського комітету з ПЕК Микола Мартиненко в коментарях ЗМІ не раз відзначав, що про стратегічне завдання створення в Україні незалежного енергетичного регулятора він пам'ятає ще з часів своєї молодості. І дійсно, з думкою про необхідність реалізації цієї реформи в країні виросло ціле покоління політиків, чиновників і журналістів.

За цей час до Верховної ради різних скликань було передано чимало самих законопроектів про незалежний статус НКРЭКУ (раніше НКРЕ). Проте всі вони не доходили навіть до першого читання. Причина багаторічного гальмування – нереформованість енергетичних галузей країни. В умовах державної монополії на оптову торгівлю електроенергією і монопольного становища «Нафтогазу України» конкуренція між бізнес-адміністративними групами за вплив на енергетичні ринки носила підкилимовий характер.

До прикладу, в залежності від зміни урядів, чиновницька милість то схилялася на користь ДТЕК і відверталася від «Енергоатому», то навпаки. Незалежний регуляторний арбітр при цьому в принципі нікому не був потрібен. Та й не особливо вкладається в головах вітчизняних держуправлінців сама думка про якусь незалежну від них регуляторної влади.

Наприклад, заступник міністра енергетики та вугільної промисловості Олександр Светелік в коментарі Forbes згадав про те, як він ще на початку нульових, перебуваючи на посаді голови НКРЕ, намагався вкласти думка про незалежну Нацкомісії у вуха Леоніда Кучми: «Леонід Данилович тоді взяв мовчазну паузу, пильно подивився на мене і сказав: «Я не зрозумів, що ти від мене хочеш бути незалежним, чи що?»

З тих пір ментальність управлінського істеблішменту в країні майже не змінилася. І, тим не менш, в 2015 році реальна робота по законопроекту активізувалася. Цьому посприяли меморандум між Україною та ЄС про надання 1,8 млрд євро макрофінансової допомоги, а також проект Світового банку про виділення Україні другої програмної позики на політику розвитку.

З метою можливості отримання цих грошей Київ взяв на себе зобов'язання прийняти закон про незалежний статус регулятора. Крім того, ніхто не відміняв вимоги Третього енергетичного пакету ЄС, особливо на тлі старту процесу створення конкурентних ринків газу та електроенергії. А ефективним ринків потрібен повноцінний регулятор.

Так, у вересні цього року відбулася презентація стратегічної консультативної групи з доопрацювання урядового законопроекту №2966 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг». Група об'єднала зусилля парламентаріїв, учасників ринку, експертів і зарубіжних консультантів. Результатом роботи групи стала допрацьована версія документа, яка має лягти в основу оновленого законопроекту і яку депутати можуть винести на перше читання вже найближчим часом.

За словами нардепа Ольги Бельковой, у нинішнього парламенту достатньо політичної волі, щоб прийняти закон вже до кінця цього року. Однак поки справа впирається в процедурні питання, а саме: як бути з кабмінівським морально застарілим законопроектом, який також зареєстровано у парламенті?

«Або уряд прислухається до нас і міжнародних консультантів і перегруппирует законопроект, або ж ми сформуємо політичну групу, яка винесе свій», – попереджала раніше Бєлькова.

Багатоступінчастий відбір

Як відзначають учасники робочої групи, майбутня незалежність регулятора повинна проявлятися у триєдності політичної, функціональної та фінансової складових.

Політична незалежність досягається закріпленням статусу юридичної комісії як незалежного органу влади, який не підпорядкований ні президенту, ні Кабміну, ні Верховній раді. Згідно доопрацьованій версії законопроекту №2966, до складу НКРЭКУ входять сім членів, які обираються на шість років із забезпеченням періодичної ротації.

Вибір членів комісії здійснюється на конкурсній основі, при цьому склад самої конкурсної комісії з п'яти осіб формується за квотним принципом. Найбільш ймовірний варіант складу – по дві людини від президента і Верховної ради, і один – від Кабміну. Ці люди подають президенту на затвердження по дві кандидатури на кожну вакансію члена комісії, і він вибирає одного з них. Голови НКРЭКУ обирає сама «сімка» шляхом таємного голосування. Тобто голова, таким чином, повинен пройти 4-ступінчастий диференційований відбір. Члени НКРЭКУ також не матимуть права брати участь в діяльності політичних партій.

Функціональна незалежність забезпечується неприйняттям НКРЭКУ будь-яких прямих інструкцій з боку будь-яких органів державної влади або приватних структур. Рішення комісії є обов'язковими, не будуть підлягати погодженню, перегляду, вето, і можуть бути оскаржені лише в судовому порядку. Члени комісії не зможуть бути власниками корпоративних прав суб'єктів у сферах енергетики і комунальних послуг.

Фінансова незалежність забезпечується із спецфонду держбюджету, який наповнюється за рахунок внесків суб'єктів галузі. НКРЭКУ повинна бути забезпечена достатніми кадровими та фінансовими ресурсами для виконання своїх обов'язків.

У свою чергу, за словами директора компанії «Трансенергоконсалтинг» Світлани Голікової, комісія повинна бути колегіальним, публічним органом, який веде свою діяльність як квазисудебная система. Зокрема, законопроект забороняє практику особистого прийому відвідувачів окремо взятим членом НКРЭКУ. Всі рішення органу приймаються на відкритих засіданнях з допуском всіх зацікавлених осіб з числа учасників ринку, споживачів, експертів, представників громадськості та ЗМІ.

Незалежності може виявитися багато

Як свідчить дослідження DIXI Group, в самому Євросоюзі єдиних стандартів функціонування національних енергетичних регуляторів не існує. У більшості країн ЄС членів комісії обирає або парламент, або уряд. У той же час у Франції діє квотний принцип, коли членів до складу регулюючого органу делегують президент країни, парламент і Верховний суд.

Різняться і джерела фінансування комісій. В Австрії і Великобританії це цільові збори з учасників ринків. В інших країнах – держбюджет. Чисельність працівників комісій теж різна. В регуляторному органі Великобританії, який займається тільки енергетикою, це півтисячі людей. У той же час середня чисельність по країнах ЄС – 226,5 людини. Середній річний бюджет національних комісій у Європі – 15,7 млн євро. Для порівняння: у НКРЭКУ на нинішній рік – 50 млн гривень.

Однак практика створення конкурсних комісій для вибору комісіонерів в цілому для ЄС нехарактерна. У цьому сенсі Україна може опинитися попереду Європи. Як зазначає президент DIXI Group Олена Павленко, західні консультанти підштовхують Україну до створення найбільш досконалого законодавства у регуляторній сфері, що забезпечить максимально можливу незалежність НКРЭКУ.

«У нас начинают возникать опасения, не слишком ли много независимости мы предоставим комиссии, и к какому эффекту это приведет в украинских условиях? Если посмотреть на полномочия и обязанности будущей НКРЭКУ, то в ней должны работать высокоморальные и высокопрофессиональные люди. Но что будет, если в члены комиссии попадет кто-то не тот?» – задается вопросом Павленко.

Її стурбованість має право на існування, якщо врахувати, що НКРЭКУ буде ліцензувати, регулювати, контролювати, перевіряти і штрафувати діяльність суб'єктів у величезному сегменті національної економіки, оборот якого можна порівняти з розміром державного бюджету країни.